中國文化大學政治學友會

公務員的廉能標準與美國《誠實領袖與透明政府法》(Honest Leadership and Open Government Act)

楊泰順教授主講

壹、選擇美國法案為討論架構的原因

一、「經濟合作暨發展組織」(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)於2009年的報告指出，「利益團體企圖影響政府決策的活動已成為現今各國都有現象，而全球化的趨勢已使得這些遊說技巧漸趨一致。」是故，分析美國的法條絕對有助於瞭解我國廉能政府應有的走向。

二、國內藍綠的非理性對抗，使廉能政府的討論難以聚焦。例如，最近大如陳水扁案，小如蘇煥智被搜索，都被質疑有政治黑手。

三、此一法案的導火線Jack Abramoff正好在這個月三日服完五年十個月徒刑出獄，使今天談這個案件增添不少時間意義。

貳、美國倫理立法的啟動—-醜聞

一、1958年的美國公務員便被要求簽署《政府工作倫理條款》(Code of Ethics in Government Service)只有十條簡約規定

二、水門事件—競選捐款被用於支付秘密行動

三、1978《公務人員倫理法》的制定

1、要求民選官員與高級文官必須公布財產(GS-16以上職級)

2、建立旋轉門條款

A.終生不得向原服務機構遊說或關說

B.離職前一年所與聞之業務，離職後2年不得參與

3、限制公務員收受禮物與講演費

A.同一對象的旅遊、住宿、餐飲、娛樂招待，年超過250美元

B.同一對象的其他禮物，年超過100美元

C.100美元以上的投資、房租、或利息所得

D.200美元以上的其他交易所得

4、建立倫理執行機制
成立政風室(The Office of Government Ethics)於三政府部門

四、獨立檢察官的任命

1、水門案「周六大屠殺」的教訓

2、總檢察長在接獲高官犯罪檢舉後，應於三十日內決定是否進行調查

3、調查須在150日內展開

4、調查完畢，總檢察長須向特區高等法院的「獨立諮詢部門」提出報高，該部門有最高法院法官任命的三法官組成，若總檢察長提出要求，該部門便得任命一特別檢察官(Special Prosecutor，後改稱獨立諮詢Independent Counsel)

五、1989年Jim Wright醜聞案

1、萊特於1987年就任眾院議長以後，共和黨領袖金瑞契便與知名的國會監督組織，「共同理想」(Common Cause)聯手，不斷質疑萊特操守。

2、眾院紀律委員會(The House Ethics Committee)終於接下金氏的控訴，於1988年6月展開調查。為了強調自己的清白，萊特發表聲明，對委員會的調查表示歡迎。

3、罪名

A.油井投資後，未行利益迴避仍代表石油公司向政府關說

B.利用政府支薪助理，編輯籌劃個人著作出版。書籍出版後，並違反常情的向書商收取每本售價55%的版稅。事後查出該書多由公關公司整批購買，為萊特賺進五萬五千美元。

C.回返選區時，接受房地產商人所提供之免費公寓住宿，違犯議員每年不得向同一人收禮超過一百美金之規定。萊特則宣稱每住一天付二十一元六角七，且屋主無立法利益，故並未違反眾院的操守規約。

4、不具議員資格的芝加哥名律師主持委員會之調查
委員會於1989年4月確認萊特接受房地產商不當利益共十四萬五千元﹐包括支付萊特太太每年一萬八千元年薪﹐並提供公司用車及公寓。委員會亦認定出書賣書行為不當﹐且在關說政府上也有不當施壓情形。

六、2006年Jack Abramoff醜聞案

1、2006年就聯邦法庭指控之三項賄賂罪名承認有罪

2、2008年法院對Abramoff以贈禮、餐飲、奢華高球之旅招待官員定罪，判四年有期徒刑合併執行。

七、2007年9月國會通過《誠實領袖與透明政府法》

1、國會議員退職後兩年不得遊說國會

2、部長及高官若任職超過兩年退職後不得遊說原機關

3、議員助理退職後一年內不得遊說國會

4、國會議員及助理不得以政黨立場干預私人組織的聘雇

5、遊說者不得贈禮及招待國會議員旅遊

6、遊說者每季均得提交活動及財務報告，並上網接受檢視

7、違反遊說法處以五萬到二十萬美元罰金可併科五年以下徒刑

8、企業捐款協會超過五千美元一年，須加以揭露

9、國會議員若因賄賂、偽證、及利用職務犯法，將取消退休給付

參、我國的政府廉潔與透明狀況

一、國際透明組織(Transparency International)的調查
1993年成立的國際透明組織，是國際上唯一專門致力於抑制貪污腐敗的國際性非政府組織（NGO），目前世界上85個國家成立了分會。

1、貪腐印象指數（Corruption Perception Index，CPI）
1995開始實施，根據各國商人、學者與國情分析專家，對一國之公務人員與政治人物廉潔認可的評價。2005年全球貪腐印象指數，以滿分十分代表清廉，在全球159個納入評比的國家中，得分高於九分的國家包括冰島、芬蘭、紐西蘭、丹麥、新加坡、瑞典、瑞士等7國，新加坡是唯一超過9分的亞洲國家，在全球排名第五。其他亞洲國家指數高於5分的有香港（8.3分，第15名）、日本（7.3分，第21名）、台灣（5.9分，第32名）、馬來西亞（5.1分，第39名）、南韓（5.0分，第40名）。高於3分的包括泰國（3.8分，第59名）、斯里蘭卡（3.2分，第78名）、中國（3.2分，第78名）與蒙古（3.0分，第85名）。低於三分的包括印度（2.9分，第88名）、越南（2.6分，第107名）、尼泊爾（2.5分，第117名）、菲律賓（2.5分，第117名）、印尼（2.2分，第137名）、巴基斯坦（2.1分，第144名）、緬甸（1.8分，第155名）與最後一名孟加拉（1.7分，第158名）。
台灣的全球貪腐印象指數排名變動不大（詳表一）。整體而言，自1995年至2005年台灣排名在25至35名間窄幅盤旋，從全球世界各國比較的觀點而言，台灣尚屬中度廉潔的國家。然而值得注意的是，2005年台灣與亞洲國家排名比較，在新加坡（排名5）、香港（排名15）、日本（排名21）之後，僅略優於南韓，顯示台灣貪污情況，仍為亟待改善課題之一。

2、貪腐趨勢指數（Global Corruption Barometer, GCB）
2003年7月首度公布，2004年正式將台灣納入評比國家。2005年的資料，是在2005年5月至10月間，分別在全球六十九個高、中、低所得國家中，訪問約55,000位十五歲以上的民眾所獲得。問卷題目包括民眾對該國內各機關與部門貪腐程度的感受，對貪腐影響政治活動、商業環境及個人與家庭生活的感受，對未來三年貪腐情況的預期，以及過去一年內受訪者或其家人是否有過行賄的經驗。

二、我國的清廉排名與趨勢

貪腐情況在過去三年是增加或減少?

TI, 2010

四小龍2005與2010貪腐印象比較

肆、《聯合國反腐敗公約》

一、背景

1、2000年12月，聯合國大會決議，要求制訂一項有效的反腐敗國際法律文書並設立一個特設委員會，《聯合國反腐敗公約》特委會隨即成立。

2、2003年10月1日，在維也納舉行的特委會第七屆會議確定並核准了《聯合國反腐敗公約》草案。

3、10月31日，第58屆聯合國大會全體會議審議通過了《聯合國反腐敗公約》，12月9日至11日在墨西哥南部城市梅里達舉行聯合國際反腐敗高級別政治會議上開放供各國簽署。

4、2005年12月14日，該公約正式生效。

5、至2007年初，140國家政府承認該公約，83個國家政府批准了公約。

6、中共人大常委會於2005年10月批准，並於2007年9月因應成立「中國國家預防腐敗局」。

二、主要內容

1、建立全球性打擊腐敗犯罪的基本準則(第五條)。

2、各國均應成立預防性反腐機構(第六條)。

3、公共採購與財務管理應透明化(第八、九條)

4、定期報告(第十條)

5、社會參與(第十三條)

6、規定被轉移他國的腐敗資產返還與防制洗錢(第十四條)

7、建立國際合作預防和懲治腐敗犯罪的五大法律機制，即預防機制、定罪與執法機制、國際合作與執法合作機制、資產返還與追回機制、履約監督機制。

伍、我國的改革努力

一、2009年8月實施《公務員廉政倫理規範》，主要規範三種行為型態：受贈財物、飲宴應酬、請託關說。

1、(一般人)受贈物品3000元以下，同一來源一年不得超過1萬元。

2、(利害關係人) 受贈之財物市價在新臺幣五百元以下；或對本機關內多數人為餽贈，其市價總額在新臺幣一千元以下。

3、婚喪喜慶，市價不超過正常社交禮俗標準。

4、公務員出席演講、座談、研習及評審等活動，支領鐘點費每小時不得超過新臺幣五千元。

5、公務員參加前項活動，另有支領稿費者，每千字不得超過新臺幣二千元。

二、實踐聯合國反腐敗公約，法務部應馬總統7 月20 日指示規劃成立「廉政署」，建立我國專責廉政機關，「法務部廉政署組織法」草案已於99 年9 月23 日函報行政院審查。

1、主要職掌，包括國家廉政政策的訂定、推動、協調；廉政相關法令，如中央廉政工作行動方案、公職人員財產申報、公職人員利益衝突法等廉政法案等；廉政預防措施、貪瀆犯罪調查、政風業務考核、政風組織管理等。

2、下設四組、三處：綜合規劃組、貪瀆預防組、肅貪執行組及政風機構組；人事、會計、行政三個處。

3、肅貪執行組將在北、中、南三地各設調查組，成員有檢察官、檢察事務官、廉政官等，因具調查權，可在收到政風單位所移案件後，直接分案調查。廉政署將授權三地調查組，直接與當地檢察署聯繫辦案，案件不用送回廉政署核定偵辦。

4、廉政署將採行政、刑事肅貪雙軌進行，除查公務員貪汙、貪瀆，另一重點工作是查公務員喝花酒、行為不當、與職務關係人有不當接觸等行政責任。

5、與特偵組的分工：法務部政務次長陳守煌指出，肅貪對象達一定層級以上，即會移送特偵組偵辦。